پیش‌نویس قانون تشکل‌های اجتماعی مانع هدر رفت منابع انسانی می‌شود

بابک نگاهداری در پاسخ به برخی اشکالات و ایرادات در فضای مجازی بر پیش نویس قانون تشکل‌های اجتماعی، با بیان اینکه الگوی حکمرانی در قانون اساسی کشور، بر اساس همکاری و مشارکت بخش‌های مختلف دولتی، خصوصی و مردمی است، گفت: بخش مردمی که در قالب تشکل‌های اجتماعی، صنفی، گروه‌های جهادی، هیئات مذهبی فعالیت می‌کنند، نیازمند سازوکاری هستند تا مشارکت فعال، هدفمند و تاثیرگذار داشته باشند. در واقع نهادمندشدن این بخش بدون افتادن در هزارتوی بوروکراسی‌های اداری می‌تواند زمینه این نوع از مشارکت را فراهم کند.

وی با بیان اینکه قانون اساسی کشور چهار سطح را برای مشارکت مردمی تعیین کرده است، تصریح کرد: تصمیم‌گیری، نظارت، مطالبه‌گری و اجرا این چهار سطح هستند قوانین عادی و برنامه‌ای کشور بیشتر سمت و سوی اجرا در مشارکت مردمی را پررنگ کرده است. در حالیکه مقدمه قانون اساسی و اصول سوم و هشتم و بیست‌وششم و بیست‌وهفتم روی تصمیم‌گیری، نظارت و مطالبه‌گری متمرکز است.

به گفته وی تقنین حوزه تشکل‌های اجتماعی می‌تواند ابعاد کمتر توجه شده در سیاستگذاری کشور را پررنگ کرده و نقش مردم در حکمرانی را ارتقا بخشد و در نهایت به کارآمدی بیشتر حکمرانی منجر شود.

رییس مرکز پژوهش‌های مجلس در خصوص فرایند تدوین پیش نویس قانون تشکل‌های اجتماعی در این مرکز و نقش تشکل‌ها و اندیشمندان این حوزه در فرایند تدوین آن،‌ عنوان کرد: برای تدوین این پیش نویس حدود ۳ هزارنفر ساعت کار انجام شده است. بیش از ۱۰۰ جلسه کارشناسی با حضور ذی‌نفعان این حوزه برگزار شده که حدود ۶۰ جلسه آن با فعالان تشکل‌ها بوده و سایر جلسات با حضور نمایندگان مجلس، مسئولین دولتی، نمایندگان قوه قضاییه، مسئولین کمیته امداد و … برگزار شده است.

وی ادامه داد: گزارش‌های مختلفی در حوزه تشکل‌های اجتماعی در مرکز پژوهش‌ها تدوین شده که گزارش ترسیم و آسیب‌شناسی وضع موجود تشکل‌های اجتماعی و مطالعات تطبیقی در کشورهای فرانسه، انگلستان، آلمان از مهمترین آنها هستند.

نگاهداری خاطرنشان کرد: پس از یک سال کار کارشناسی و جلسات مختلف، اوایل تیر ماه نسخه اولیه این پیش‌نویس تهیه شد و در حضور تمام ذی‌نفعان این حوزه در مرکز پژوهش‌های مجلس این نسخه ارائه شد و استقبال بسیار خوبی از آن صورت گرفت. بعد از آن در چهل روز گذشته بیش از ۲۰ جلسه در مجلس شورای اسلامی، حوزه ریاست مجلس، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی و حتی فضای مجازی با تشکل‌ها و اندیشکده‌ها برگزار و نظرات کارشناسی درباره پیش‌نویس تجمیع شد و در کمیته بررسی پیش‌نویس قانون تشکل‌های اجتماعی در کمیسیون امور داخلی و شوراهای مجلس شورای اسلامی با حضور نمایندگان ذی‌نفعان دولتی و غیردولتی مورد بررسی قرار گرفت که در حدود ۲۰ مورد پیش‌نویس قانون اصلاح شد و مجددا برای کمیسیون امور داخلی و شوراهای مجلس ارسال گردید. به جرات می‌توان فرایند تهیه این پیش‌نویس را یکی از مشارکتی‌ترین فرایندهای سیاستگذاری در کشور دانست.

وی در خصوص منطق و الگوی سیاستگذاری و تقنین در حوزه تشکل‌های اجتماعی، گفت: الگو و منطق این پیش‌نویس اولا از قانون اساسی اخذ شده است. ثانیا بر اساس منطق سیاستگذاری این بخش در قوانین کشورهای مختلف جهان جلوگیری از تفوق بخش دولتی و تبدیل تشکل‌های اجتماعی به بنگاه‌های اقتصادی یک اصل اساسی در تدوین این پیش‌نویس بوده است. سومین مساله در منطق این پیش‌نویس به شفافیت مربوط می‌شود.

نگاهداری ادامه داد: با توجه به افت سرمایه اجتماعی تشکل‌ها در کشور، شفافیت این عرصه می‌تواند ضمن کارآمدی بیشتر این عرصه به افزایش اعتماد عمومی به تشکل‌ها منجر خواهد شد. البته این شفافیت برای همه ذی‌نفعان این حوزه لحاظ شده است، نه فقط تشکل‌ها. بلکه دستگاه‌های مختلف دولتی نیز باید در این حوزه شفافیت عملکردی داشته باشند. چهارمین مساله که از رویکرد مجلس یازدهم به سیاستگذاری بخش مردمی اخذ شده، تسهیل برای ثبت و فعالیت تشکل‌های مردمی است. به نحوی که تشکل‌های کوچکتر به راحتی و حتی بدون مجوز ثبت شوند و به موازات افزایش دایره فعالیت جغرافیایی و مالی تشکل، تکالیف تشکل افزایش یابد.

رییس مرکز پژوهش‌های مجلس مهمترین مزیت‌های پیش‌نویس تهیه شده در این مرکز نسبت به شرایط موجود را قانونمند کردن این حوزه بر اساس یک الگوی اجتماعی کارشناسی‌شده عنوان کرد تا از هدررفت منابع انسانی در کشور جلوگیری شود.

وی دومین مزیت را بهره‌گیری از الگوهای به‌روز سیاستگذاری تشکل‌های اجتماعی در جهان دانست و تصریح کرد: تعبیه یک سامانه برخط برای ثبت و گزارش فعالیت تشکل‌ها گامی مهم در کم کردن بوروکراسی این حوزه خواهد بود. بسیاری از تکالیف دستگاه‌های دولتی نیز در قبال تشکل‌ها از طریق این سامانه ثبت و پیگیری خواهد شد و ضمن شفافیت عملکردی تمام ذی‌نفعان این حوزه حجم بوروکراسی به طور چشمگیری کاهش پیدا می‌کند.

تولی‌گری واحد تشکل‌های اجتماعی سومین مزیت این پیش نویس از منظر رئیس مرکز پژوهش‌ها است که این پیش نویس ضمن لحاظ کردن نقش دستگاه‌های تخصصی و تشکل‌های اجتماعی، تولی‌گری متکثر فعلی تبدیل به یک تولی‌گری واحد و شورایی می‌شود. شورای ملی توسعه متشکل از نمایندگان تشکل‌های اجتماعی، رییس سازمان امور اجتماعی کشور، دستگاه تخصصی و نماینده قوه قضاییه و چند عضو ناظر متولی واحد این عرصه خواهد شد و از اعمال سلایق گوناگون در عرصه واحد جلوگیری کرده و امکان توسعه این حوزه را افزایش خواهد داد.

وی چهارمین ویژگی پیش‌نویس قانون تشکل‌های اجتماعی را درنظرگر فتن ضمانت اجرایی برای حقوق و تکالیف برشمرد و گفت: در شرایط فعلی حقوق و تکالیفی برای تشکل‌ها در نظر گرفته شده است، اما سازوکار مشخصی برای تحقق آن‌ها وجود ندارد و در صورت تخطی از آن‌ها مشخص نیست که چه اتفاقی برای تشکل یا دستگاه دولتی خاطی می‌افتد. در این پیش‌نویس سازوکار مشارکت تشکل‌ها در تصمیم‌گیری، نظارت، مطالبه‌گری و اجرا مشخص شده است. مثلا معلوم است که یک تشکل در چه شرایطی مقام مشورتی یک دستگاه می‌شود و یا چگونه به اسناد غیرمحرمانه دسترسی پیدا می‌کند و در صورت لحاظ نشدن این حقوق دستگاه اجرایی با چه عواقبی روبرو می‌شود. همچنین برای تشکل‌ها تکالیفی مانند ارائه اسناد مالی درنظر گرفته شده و مشخص است که در صورت تخطی از آن چه ارکانی از تشکل مواخذه خواهند شد.

رییس مرکز پژوهش‌های مجلس مزیت پنجم پیش‌نویس قانون تشکل‌های اجتماعی را به سطح‌بندی کردن تشکل‌ها بر اساس جغرافیای فعالیت و حجم تبادلات مالی مرتبط و ششمین مزیت را حذف تمدید مجوز دوسالانه برای تشکل‌های اجتماعی دانست.

نگاهداری در خصوص برخی اظهارنظرها در فضای مجازی درباره طولانی بودن متن پیش نویس، گفت: قانون تشکل‌های اجتماعی بخش بزرگی از حکمرانی کشور را تحت پوشش قرار خواهد داد. ازاین‌رو ساده‌سازی و خلاصه‌نویسی این قانون منجر به بروز مشکلات فراوانی خواهد شد. همانگونه که برای ساماندهی بخش خصوصی و دولتی قوانین جامعی در کشور تصویب شده باید در بخش مردمی هم قانونی جامع و مانع تدوین و تصویب شود.

وی با ذکر مثالی ادامه داد: به‌طور مثال قانون تجارت به عنوان متولی ساماندهی شرکت‌های بخش خصوص مشتمل بر ۶۰۰ ماده، قانون مدیریت خدمات کشوری به عنوان مهم‌ترین قانون حاکم بر دستگاه‌های اجرایی دولتی مشتمل بر ۱۲۸ ماده و قانون نظام صنفی نیز به عنوان تنظیم‌گر بخشی از نهادهای غیردولتی نیز مشتمل بر ۹۶ ماده هستند. فلذا تدوین قانونی با ۷۲ ماده برای بخش بزرگی از حلقه‌های میانی و تشکل‌های مردمی کشور حائز ایراد مذکور نیست.

رئیس مرکز پژوهش‌های مجلس در ادامه در تبیین این موضوع که برخی تعیین سن ۲۵ سال برای متقاضیان تاسیس تشکل‌ها در پیش‌نویس قانون را خلاف جوان‌گرایی و محدود کننده مشارکت اجتماعی مردم عنوان می‌کنند،‌ توضیح داد: درج سن ۲۵ سال در نسخه اولیه پیش‌نویس صرفا برای تاسیس تشکل‌ بود و مانع فعالیت اجتماعی جوانان ۱۸ ساله یا کمتر از این سن در تشکل‌ها نبود. نوجوانان و جوانان می‌توانند به‌عنوان عضو در تشکل‌های اجتماعی فعالیت داشته باشند و حتی مسئولیت برعهده بگیرند؛ زندگی انجمنی را بیاموزند و با محیط فعالیت تشکل‌یافته مردمی آشنا شوند. و پس از کسب تجربه، در سن ۲۵ سالگی برای تاسیس تشکل خودشان اقدام کنند. همانگونه که برای حضور در دانشگاه، گذراندن دوره‌های آموزش پایه در مدارس ضروری است یا اینکه کارکنان دستگاه‌های اجرایی کشور برای پذیرش پست‌های مدیریتی ارشد باید سلسله مراتب شغلی را طی کرده باشند.

وی افزود: به‌رغم ادله اشاره شده، طبق تصمیم اعضای کمیته بررسی پیش‌نویس در کمیسیون امور داخلی و شوراها، حداقل سن لازم برای تاسیس تشکل ۱۸ سال درنظر گرفته شد و نسخه جدید پیش‌نویس با درج این عدد به کمیسیون مذکور ارائه شد.

رییس مرکز پژوهش‌های مجلس در پاسخ به ایراد مطرح شده مبنی بر محدود کردن تشکل‌ها با ساختار هیئت امنایی که باعث از بین رفتن بخش بزرگی از تشکل‌های موثر کشور می‌شود، یادآور شد: ساختار تشکل‌های هیئت امنایی مشابه شرکت‌های بخش خصوصی است و نه تنها قرابتی با ساختار مردمی تشکل‌ها ندارد بلکه به‌دلیل جلوگیری از مشارکت مردمی در اداره تشکل، به نوعی مانع  توسعه اجتماعی در کشور می‌شود. به عبارتی دیگر، ساختار هیئت‌امنایی یک ساختار غیرمردمسالارانه است که در یک نهاد کاملا مردمسالار جای گرفته است. در دنیا نیز ساختارهای بسته و محدود متعلق به دو نهاد است. بنیادهای وقفی مانند آنچه در ایران و ترکیه وجود دارد که موضوع این قانون نیستند و انجمن‌های شرکتی که در فرانسه وجود دارند. این انجمن‌ها ذیل یک شرکت خصوصی و صرفا با منابع مالی آن شرکت اداره می‌شود و حق دریافت هیچ کمک مالی و غیرمالی را از سایر منابع ندارد. پس اتفاق بدیع و بدون نمونه مشابه نیست.

وی در ادامه با بیان اینکه بقای چنین تشکلی منوط به بقای هیئت‌امنای آن تشکل است، تصریح کرد: درصورت بروز جرایم و تخلفات، به دلیل عدم امکان اجبار به تغییر هیات مدیره به احتمال زیاد تشکل منحل می‌شود و مددجویان، توان‌خواهان و نیازمندان مراجعه‌کننده به آن تشکل لطمه اصلی را می‌بینند. در صورتیکه در تشکل‌های عضوپذیر این مشکل رخ نمی‌دهد.

نگاهداری در پاسخ به این سوال که چرا با توجه به عوارض بسیار تشکل‌های هیئت امنایی، این پیش‌نویس مانع تاسیس و فعالیت چنین تشکل‌هایی در کشور نشده است؟، گفت: پاسخ این است که برخی از خیرین کشور به هیچ عنوان تمایل نداشتند که در امر خیر و اهدای کمک‌هایشان به نیازمندان، مال دیگران وجود داشته باشد و به همین دلیل حق عضویت نمی‌گیرند و تمام منابع خیریه را از منابع خودشان تامین می‌کنند و مدیریت آن را نیز خود بر عهده می‌گیرند. ازاین‌رو، پیش‌نویس حاضر برای استفاده حداکثری از این فرصت‌های ارزشمند و برای رفع دغدغه خیرین مذکور، تشکل‌هایی با ساختار هیئت‌امنایی را حفظ، اما به موضوع حمایت‌های خیریه‌ای و در سطح ملی محدود کرده است.

وی در تشریح موضوع دیگری مبنی بر اینکه ساختار شورای ملی توسعه به‌عنوان متولی اصلی سیاستگذاری، نظارت و حمایت از تشکل‌ها به شدت دولتی و امنیتی است و عملا تشکل‌ها در هر تصمیمی در این شورا از قبل بازنده هستند، عنوان کرد: برای پاسخ به این سوال باید وضع موجود ترسیم شده و با پیشنهاد مندرج در نسخه ارائه شده پیش‌نویس به کمیسیون مقایسه شود. در حال حاضر بر اساس ماده ۷ آئین‌نامه اجرایی تشکل‌های مردم‌نهاد اصلاحیه ۱۳۹۸ در ترکیب شورای توسعه به‌عنوان متولی تشکل‌ها ۸ دستگاه دولتی با تصریح نام و حق رای حضور دارند، همچنین عبارت «… و حسب مورد دستگاه یا دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط» مندرج در این ماده تعداد دستگاه‌های دولتی حاضر در ترکیب شورا را نامحدود می‌سازد. در کنار این تعداد از دستگاه‌های دولتی، ۴ نماینده از تشکل‌ها نیز حضور دارند. اما در نسخه نهایی پیش‌نویس مرکز پژوهش‌های مجلس، ۴ نماینده از تشکل‌ها، ۲ نماینده از دولت و ۱ قاضی از قوه قضاییه به عنوان میانجی میان دولت و تشکل‌ها، با حق رای حضور دارند و برعکس حالت فعلی در این ترکیب غلبه کامل با تشکل‌ها است.

رییس مرکز پژوهش‌های مجلس در خصوص تبیین موضوع دیگری در خصوص پیش نویس قانون تشکل‌های اجتماعی مبنی بر اینکه جرم‌انگاری در ماده ۶۳ پیش‌نویس برای بازرس و مدیرعامل و سایر اعضای هیئت‌مدیره مانع مشارکت مردم در امور اجتماعی خواهد شد، گفت: جرم‌انگاری‌های انجام‌شده در این پیش‌نویس به دو منظور آن هم برای تخلف‌های تصریح‌شده در قانون انجام شده است؛ نخست ایجاد ضمانت اجرایی برای تحقق حقوق تشکل‌ها از طریق جرم‌انگاری برای متصدیان و مدیران دولتی در خصوص ترک فعل یا هرگونه انحراف از تکالیف محوله این قانون و دوم حفظ و حراست حداکثری از تشکل با تفکیک جرائم و تخلفات مدیران تشکل از جرائم ساختار یافته تشکل‌ها. به عبارت دیگر با هر خطایی از سمت بازرس، مدیرعامل یا سایر اعضای هیئت مدیره، تشکل متوقف یا منحل نمی‌شود بلکه با فرد متخلف برخورد می‌شود؛ یعنی صرفا با تنبیه فرد متخلف، از ادامه فعالیت تشکل حمایت شده تا خیرین، داوطلبین و جامعه هدف تشکل آسیب نبینند.

وی همچنین در تبیین ایراد دیگر مطرح شده در خصوص پیش‌نویس قانون تشکل‌های اجتماعی مبنی‌بر اینکه نظام رتبه‌بندی مندرج در این پیش نویس با ماهیت کار مردمی هم‌خوانی ندارد، توضیح داد: برای ارائه پیشنهاد مرکز در خصوص نظام رتبه‌بندی مطالعات تطبیقی مناسب و مفصلی انجام شده است. موسسات مختلفی مانند charity watch، Charity Navigator، Wise Giving Alliance و SGS که تشکل‌ها را در دنیا ارزیابی و رتبه‌بندی می‌کنند، در مرکز پژوهش‌ها بررسی شده است. به‌عنوان نمونه SGS در ۵ بعد و با ۱۰۰ شاخص خیریه‌ها را ارزیابی و رتبه‌بندی می‌کند. از شاخص «نسبت تعداد کارکنان به تعداد اعضای داوطلب خیریه» تا شاخص‌های «اثربخشی عملکردی» و «شفافیت مالی» تشکل‌ها در این ۱۰۰ شاخص گنجانده شده است. هدف این رتبه‌بندی‌های غیردولتی، صرفا ایجاد اعتبار و اعتماد عمومی در جامعه است. به‌طور مثال موسسه SGS در بیانیه خود به صراحت بیان می‌کند که هدفشان از ارزیابی تشکل‌ها، افزایش تعداد مشتری و کمک‌های دریافتی خیریه‌هاست.

نگاهداری با بیان اینکه در پیش‌نویس قانون تشکل‌ها برای تبیین نظام رتبه‌بندی دو اصل مدنظر قرار گرفته است، عنوان کرد: اول اینکه هدف از رتبه‌بندی صرفا، افزایش کمک‌های مردمی برای خیریه‌ها نیست. بلکه هدف از رتبه‌بندی، شفاف‌سازی و هدفمندسازی امتیازات و ظرفیت‌های دولتی مندرج در پیش‌نویس قانون است. از این قبیل امتیازات می‌توان به اعطای مقام مشورتی، حضور در ساختارها و فرایندهای تصمیم‌گیری دستگاه‌های اجرایی، اعطای طرح‌های تملک دارایی‌سرمایه‌ای اشاره کرد.

وی ادامه داد: خرید خدمات، اعطای طرح تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و کمک‌های نقدی دولتی در حال حاضر می‌تواند به صورت سلیقه‌ای، تبعیض‌آمیز، غیرهدفمند و غیرشفاف به بخش کوچکی از تشکل‌ها اعطا شود، چرا که ساختار مشخصی برای این امور تعبیه نشده است. بر مبنای نظام رتبه‌بندی منابع و ظرفیت‌های دولتی به صورت هدف‌مند، عادلانه و بر اساس میزان استحقاق تشکل‌ها تخصیص داده خواهد شد. دوم اینکه، دستگاه‌های تخصصی و دستگاه‌های نظارتی و شورای توسعه،‌ توان و ظرفیت نظارت بر ۷۰ هزار تشکل‌ فعلی و احتمالا صدها هزار تشکل در آینده را نخواهند داشت و نبایست بخاطر سستی، سهل‌انگاری و یا ترک فعل یک مدیرعامل یا عضو هیئت مدیره تشکل، نهادهای نظارتی مجبور به مداخله شوند.

رئیس مرکز پژوهش‌های مجلس خاطرنشان کرد: بسیاری از این موارد به صورت خودکار از طریق نظام رتبه‌بندی و در سامانه شفافیت رفع می‌شود و کار به مداخله نهادهای حاکمیتی کشیده نمی‌شود. مثلا در بخش محیط‌زیست در حدود ۱۳۰۰ تشکل محیط‌زیستی وجود دارد که بیش از نیمی از آنها غیرفعال هستند، گزارش مالی سالیانه را ارسال نمی‌کنند، اظهار نامه مالیاتی نمی‌فرستند و شاید در طول دو سال اخیر حتی یکبار هم مجمع عمومی را تشکیل نداده‌اند. در نظام رتبه‌بندی این تشکل در ۶ ماه اول به رنگ زرد (متوسط)، ۶ ماه دوم نارنجی (ضعیف) و ۶ ماه سوم قرمز (نامطلوب) خواهد شد و در هر مرحله به صورت اتوماتیک از سامانه تذکر و توبیخ دریافت می‌کنند. در این مدت نیز رنگ و عملکرد تشکل در معرض دید تمام مردم و دستگاه‌های تخصصی و سایر تشکل‌ها قرار دارد. این اقدامات لزوم مداخله دولت را در امور تشکل‌ها به حداقل می‌رساند.

وی با رد این ادعا که این رتبه‌بندی صرفا دولتی یا سلیقه‌ای است، گفت: در نسخه نهایی پیش‌نویس قانون تشکل‌ها شاخص‌های دقیق کمی و کیفی را مشخص کرده‌ایم که قابلیت اعمال سلیقه را به حداقل می‌رساند. همچنین الگوی ارزیابی شاخص‌های کیفی چندوجهی است؛ یعنی تمامی ذینفعان اعم از مردم، سایر تشکل‌ها، دستگاه‌های تخصصی و نهادهای نظارتی در فرایند ارزیابی شاخص‌های کیفی حضور دارند. بیشترین وزن شاخص‌ها نیز متعلق یه شاخص‌های کمی است و میزان مداخله اشخاص در ارزیابی تشکل‌ها بسیار کم است.

رییس مرکز پژوهش‌های مجلس در پاسخ به پرسش دیگری مبنی بر اینکه چرا در پیش‌نویس قانون تشکل‌های اجتماعی از حضور مدیران دولتی در ارکان تشکل جلوگیری شده و ممنوعیت پرداخت کمک‌های بلاعوض دولتی به این تشکل‌ها آمده است، گفت: ابتدا باید توجه داشت که مانعی برای حضور یک مدیر دولتی به عنوان نیروی داوطلب در تشکل‌ها وجود ندارد. مدیران دولتی صرفا نمی‌توانند موسس و مدیرعامل تشکل و یا از ارکان آن باشند.

نگاهداری اضافه کرد: این موضوع هم به مفاسد بالقوه این عرصه بازمی‌گردد. چرا که حضور یک مدیر دولتی در ارکان یک تشکل می‌تواند به تبعیض و گسیل منابع مالی به سمت تشکل خود منجر شود. از سوی دیگر کمک‌های بلاعوض دولتی باعث وابستگی شدید تشکل‌ها به مدیران دولتی و تضعیف ماهیت مطالبه‌گری تشکل‌ها را در پی خواهد داشت. علاوه بر این، منابع مالی دولت محدود است و این محدودیت منجر به تبعیض در توزیع اعتبارات دولتی در میان تشکل‌ها می‌شود.

به گفته وی، با این دو اقدام و همچنین شفاف‌سازی فرایند واگذاری طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، بخش زیادی از تعارض منافع و بی‌عدالتی موجود در بستر مشارکت‌های اجتماعی رفع خواهد شد.پایان پیام/۱۱۰